А. Введение

22.1 Важным преимуществом СНС является возможность составлять счета для секторов в целом, институциональных единиц или на промежуточном уровне и агрегировать счета различными способами. Разделение экономики на различные секторы и подсекторы делает возможным наблюдать и анализировать взаимодействие между различными частями экономики для целей формирования экономической политики. Особый интерес представляют сектор государственного управления, описанный в главе 4, и государственный сектор, описываемый в данной главе. Многие концепции, обсуждаемые в этой главе, были описаны в предыдущих главах. Целью этой главы является их обобщение, более детальное описание того, как они могут быть реализованы на практике, и связей с другими системами экономической статистики, предназначенными, в частности, для органов государственного управления, такими как «Руководство по статистике государственных финансов 2001 года» (РСГФ 2001) (Government Finance Statistics Manual 2001 – GFSM2001), «Европейская система национальных счетов 1995 года, Руководство по определению государственного долга и дефицита» (ESA95 Manual on Government Debt and Deficit) (Евростат, 2002а) и «Руководство по статистике внешнего долга» (External Debt Guide).

22.2 Полномочия, мотивация и функции органов государственного управления отличаются от соответствующих характеристик других секторов. Органы государственного управления используют свои полномочия для принятия законов, влияющих на поведение других экономических единиц. Они могут перераспределять доходы и богатство, главным образом, с помощью налогов и социальных пособий. Счета для сектора государственного управления показывают, как происходит финансирование предоставления товаров и услуг обществу в целом и отдельным домашним хозяйствам, которое осуществляется, главным образом, за счет полученных доходов. Набор товаров и услуг, который предоставляют органы государственного управления, и взимаемые за них цены основываются скорее на соображениях политического и социального характера, чем на стремлении получить максимальную прибыль.

22.3 Фискальные операции осуществляются органами государственного управления через государственный бюджет с помощью обычных бюджетных процедур. Однако некоторые операции, производимые изначально единицами сектора государственного управления, могут потребовать участия единиц, которые юридически находятся вне сферы органов государственного управления, включая государственные корпорации. Эти действия могут быть определены как квазифискальная деятельность.

22.4 Таким образом могут быть определены операции, связанные с приватизацией и реструктуризацией государственных корпораций, секьюритизацией активов, производимые с участием единиц специального назначения. Хотя такие операции не отражаются в бюджете и могут не подпадать под обычные процедуры контроля, они могут оказывать значительное влияние на доходы и расходы органов государственного управления.

22.5 Наряду с прямым предоставлением услуг органы государственного управления часто реализуют цели своей государственной политики с помощью государственных корпораций (например, железных дорог, авиалиний, государственных коммунальных служб и государственных финансовых корпораций). От государственной корпорации можно потребовать предоставления услуг в тех областях экономики, которые не могли бы функционировать без использования субсидируемых цен. В результате государственная корпорация может работать со сниженной прибылью или с убытком.

22.6 Поэтому, чтобы проанализировать полное влияние органов государственного управления на экономику, полезно сформировать сектор, состоящий из всех единиц сектора государственного управления и всех государственных корпораций. Этот составной сектор называется государственным сектором.

22.7 Для сектора государственного управления и государственного сектора в дополнение к обычной последовательности счетов СНС могут быть представлены счета в форме, более удобной для специалистов в области государственных финансов и формирования экономической политики. Последние все больше используют агрегаты и балансирующие статьи, определенные на основе концепций, определений, классификаций и правил учета, применяемых в СНС, так что эти агрегаты могут быть соотнесены с другими макроэкономическими показателями и сопоставлены с аналогичными показателями в других странах. Некоторые из этих показателей, такие как сбережение и чистое кредитование или чистое заимствование, уже имеются в последовательности счетов. Другие показатели, такие как доходы, расходы и общие расходы (включая приобретение нефинансовых активов), налоговое бремя, чистое операционное сальдо и общий долг, не представлены как таковые в СНС. Агрегаты и балансирующие статьи такого рода могут применяться для оценки использования ресурсов для производства индивидуальных и коллективных услуг, необходимости сбора налогов и получения других видов доходов, способности органов государственного управления заимствовать и погашать долги и возможности стабильного осуществления операций органов государственного управления на желаемом уровне.

22.8 В настоящей главе приведен обзор представления счетов государственных финансов. Чтобы осуществить такое представление, операции в текущих счетах и счете операций с капиталом СНС перестраиваются для получения агрегатов и балансирующих статей, представляющих особый интерес для сектора государственного управления и государственного сектора. Например, налоги, сборы и гранты от других органов государственного управления могут быть объединены для получения данных об общих доходах, поступающих в результате деятельности единиц этих секторов и используемых для финансирования деятельности по оказанию услуг органами государственного управления.

22.9 В разделе В обобщаются вопросы идентификации единиц сектора государственного управления и других единиц, контролируемых единицами сектора государственного управления, и поясняется, каким образом эти единицы группируются в секторы в СНС.

22.10 В разделе С описывается представление данных статистики государственных финансов.

22.11 В разделе D рассматривается ряд вопросов учета, которые характерны или особенно важны для органов государственного управления.

22.12 Наконец, в разделе Е показано, как можно подготовить информацию о государственном секторе, чтобы это было аналогично представлению данных статистики государственных финансов, описанному в разделе С.

1. Источники данных

22.13 На практике макроэкономические счета редко могут быть построены путем простого агрегирования соответствующих микроданных. Органы государственного управления являются исключением в том смысле, что статистические данные для единиц сектора государственного управления и государственных корпораций часто получаются непосредственно из микроданных учета государственных финансов. В результате разработчики статистических данных для единиц сектора государственного управления и государственных корпораций обычно больше полагаются на данные бухгалтерского учета, чем на результаты статистических обследований. В частности, разработка в последние годы Международных стандартов бухгалтерского учета для государственного сектора Советом по международным стандартам бухгалтерского учета для государственного сектора Международной федерации бухгалтерского учета повысила потребность в четких рекомендациях по составлению статистики государственных финансов таким образом, чтобы детальные данные бухгалтерского учета могли быть включены в структуру СНС. Такие рекомендации особенно важны, когда счета государственных финансов составляются на кассовой основе, и они должны быть преобразованы в счета, составляемые с использованием метода начислений, чтобы соответствовать основам учета в СНС.

2. Консолидация

22.14 Как правило, записи в счетах СНС не консолидируются. Консолидация предусматривает элиминирование тех операций или отношений дебиторов и кредиторов которые имеют место между двумя участниками операции, принадлежащими к одному и тому же институциональному сектору или подсектору. Однако, как указывалось в главе 3, консолидация может быть целесообразной в отношении операций сектора государственного управления. Например, информация о долге единиц сектора государственного управления единицам за пределами этого сектора может быть более уместна, чем валовые данные, которые включают долг другим единицам сектора государственного управления. Рекомендации в отношении консолидации содержатся в разделе С.

В. Определение сектора государственного управления и государственного сектора

22.15 Сектор государственного управления наряду с органами государственного управления включает некоторые НКО и производственные единицы, являющиеся частью органов государственного управления, которые не рассматриваются как корпорации. Государственный сектор включает сектор государственного управления и государственные корпорации. Чтобы определить, какие НКО включаются в сектор государственного управления, должны быть идентифицированы условия контроля со стороны органов государственного управления. Чтобы определить, какие предприятия рассматриваются как государственные корпорации и какие относятся к сектору государственного управления, необходимо конкретизировать условия контроля со стороны органов государственного управления и концепцию экономически значимых цен.

22.16 Чтобы идентифицировать единицы, попадающие как в сектор государственного управления, так и в государственный сектор, полезно начать с повторения определения органов государственного управления, приведенного в параграфах 4.117 и 4.118. Далее приводится обсуждение того, что понимается под контролем со стороны органов государственного управления и экономически значимыми ценами.

1. Органы государственного управления

22.17 Органы государственного управления (государственные единицы) представляют собой уникальные типы юридических лиц, учрежденные в результате политических процессов, которые обладают законодательной, судебной или исполнительной властью в отношении других институциональных единиц в пределах данной территории. Главными функциями органов государственного управления как институциональных единиц являются принятие ответственности за предоставление товаров и услуг обществу в целом или отдельным домашним хозяйствам и финансирование их предоставления за счет налоговых поступлений или других доходов, перераспределение дохода и богатства с помощью трансфертов и нерыночное производство. Ниже приведены их общие характеристики:

а. Органы государственного управления обычно обладают полномочиями для получения средств путем сбора налогов или обязательных трансфертов от других институциональных единиц. Органы государственного управления должны иметь собственные средства, полученные или путем налогообложения других единиц, или как трансферты от других органов государственного управления, и они должны обладать полномочиями для использования некоторых или всех этих средств в процессе реализации целей их политики. Они также должны иметь возможность заимствовать средства от своего имени.

b. Органы государственного управления обычно производят три различных вида конечных расходов.

Первая группа состоит из фактических или условно исчисленных расходов на бесплатное предоставление обществу в целом коллективных услуг, таких как общее государственное управление, оборона, обеспечение общественного порядка, государственное здравоохранение и т.д., которое организуется органами государственного управления на коллективной основе и финансируется за счет налоговых поступлений или иных доходов.

Вторая группа состоит из расходов на предоставление товаров или услуг на бесплатной основе или по экономически незначимым ценам отдельным домашним хозяйствам. Эти расходы органов государственного управления являются целенаправленными, и они финансируются за счет налоговых поступлений или иных доходов для реализации целей социально-экономической политики, даже если с отдельных лиц взимается плата за использование ими товаров и услуг.

Третья группа состоит из трансфертов, выплачиваемых другим институциональным единицам, главным образом, домашним хозяйствам, для перераспределения дохода и богатства.

22.18 В стране, где есть различные уровни органов государственного управления – центральный, региональные и местные – может быть много отдельных единиц сектора государственного управления. Фонды социального обеспечения также представляют собой единицы сектора государственного управления.

22.19 Во всех странах существует институциональная единица сектора государственного управления, которая является важной в отношении размера и полномочий, в частности, полномочий осуществлять контроль над многими другими единицами. Эту единицу часто называют национальными органами государственного управления, и к этой единице относится главный счет бюджета. Это единая единица центральных органов управления, охватывающая фундаментальную деятельность национальных исполнительных, законодательных и судебных органов власти. Ее доходы, так же как и расходы, обычно регулируются и контролируются министерством финансов или другим ведомством, выполняющим его функции, с помощью общего бюджета, одобренного законодательным путем. Большинство министерств, департаментов, агентств, бюро, комиссий, судебных и законодательных органов и других единиц, которые входят в эту единицу центральных органов управления, не являются отдельными институциональными единицами, а представляют собой часть этой первичной единицы центральных органов управления. Они обычно не обладают полномочиями иметь в собственности активы, принимать обязательства и заниматься операциями от своего имени. Если это региональные или местные органы управления, то, вероятно, каждый из этих органов управления также будет иметь первичную единицу органов управления, которая включает исполнительные, законодательные и судебные органы власти.

22.20 Кроме того, могут быть единицы органов государственного управления, имеющие отдельную юридическую идентификацию и значительную автономию, включающую возможность определять объем и состав их расходов и прямой источник доходов, такой как налоги, направляемые на определенные цели. (Термины «расходы», «общие расходы» и «доходы» обычно используются в представлении счетов органов государственного управления. Их определения и связь с концепциями СНС рассматриваются в разделе С.) Такие единицы часто учреждаются для выполнения определенных функций, таких как строительство дорог или нерыночное производство услуг здравоохранения и образования. Эти единицы следует трактовать как отдельные единицы сектора государственного управления, если они ведут полный набор счетов, владеют товарами и активами от своего имени, занимаются нерыночной деятельностью, за которую они отчитываются в соответствии с законом, могут принимать обязательства и заключать контракты от своего имени. Такие единицы часто называют внебюджетными единицами, поскольку они имеют отдельные бюджеты, и трансферты из основного счета бюджета дополняются из их собственных источников доходов. Бюджеты значительно различаются между странами, и для описания этих единиц часто используются различные термины. Эти единицы относятся к сектору государственного управления, если они являются нерыночными производителями и контролируются другой единицей сектора государственного управления.

22.21 Фонд социального обеспечения является особым видом единицы сектора государственного управления, которая занимается осуществлением одной или более программ социального обеспечения. Фонд социального обеспечения должен соответствовать общим требованиям, предъявляемым к институциональной единице; то есть он должен быть организован отдельно от других видов деятельности единиц сектора государственного управления, иметь свои отдельные активы и обязательства и заниматься финансовыми операциями от своего имени.

22.22 Как отмечалось ранее, НКО, которые являются нерыночными производителями и контролируются единицей сектора государственного управления, также представляют собой единицы сектора государственного управления. Хотя юридически они могут быть независимыми от органов государственного управления, считается, что они осуществляют государственную политику и фактически являются частью органов государственного управления. Органы государственного управления могут предпочитать использовать некоммерческие организации вместо государственных учреждений для реализации некоторых направлений государственной политики, поскольку может считаться, что на НКО не оказывается политическое давление. Например, научные исследования и разработки, установление и соблюдение стандартов в таких областях, как здравоохранение, безопасность, охрана окружающей среды и образование, являются теми областями, в которых НКО могут быть более эффективными, чем государственные учреждения.

22.23 Единицы, занимающиеся финансовой деятельностью, требуют особого рассмотрения. Как описано в параграфе 4.67, единица, учрежденная органами государственного управления и выполняющая функции, подобные функциям кэптивных финансовых учреждений, рассматривается как составная часть органов государственного управления, а не отдельная единица, если она не имеет полномочий действовать независимо, число операций, которыми она может заниматься, ограничено, она не принимает риски и выгоды, связанные с имеющимися у нее активами и обязательствами, и она является резидентом той же страны. Если единица является нерезидентом, она рассматривается как отдельная единица, а ее операции, которые она осуществляет как квазифискальные операции, отражаются в операциях между этой единицей и органами государственного управления. В частности, если единица-нерезидент заимствует средства за границей, это рассматривается как кредитование органов государственного управления в том же размере и на тех же условиях.

22.24 В то же время органы государственного управления любого уровня могут контролировать рыночных производителей, отвечающих критерию квазикорпорации, определение которого приведено ниже. Эти единицы должны относиться не к сектору государственного управления, а к сектору нефинансовых или финансовых корпораций, соответственно. Вместе с тем, будучи государственными единицами, они являются частью государственного сектора.

2. НКО, контролируемые органами государственного управления

22.25 Критерии для определения того, контролируется ли НКО органами государственного управления или нет, описаны в параграфе 4.92. Для удобства они приводятся здесь в обобщенном виде.

22.26 Контроль над НКО рассматривается как возможность определять общую политику или программу деятельности НКО. Все НКО, отнесенные к сектору государственного управления, должны идентифицироваться как НКО в статистической отчетности для облегчения анализа всей совокупности НКО. Чтобы определить, контролируется ли НКО органами государственного управления, следует рассмотреть следующие пять показателей контроля:

a. Назначение служащих из числа руководящего состава;

b. Другие положения регламентирующих документов;

c. Контрактные соглашения;

d. Степень финансирования органами государственного управления; и

e. Подверженность риску.

В некоторых случаях может быть достаточно одного показателя для выявления контроля, но иногда на наличие контроля могут указывать совместно несколько отдельных показателей. Решение, основанное на всех показателях вместе, обязательно будет носить характер экспертного суждения, но эти решения должны быть последовательными в отношении аналогичных случаев.

3. Корпорации, контролируемые органами государственного управления

22.27 Чтобы быть отнесенной к государственным корпорациям, корпорация не только должна контролироваться другой государственной единицей, но она должна быть также рыночным производителем. Под контролем понимается способность определять общую политику или программу институциональной единицы. Органы государственного управления могут осуществлять контроль над многими видами единиц: различными внебюджетными ведомствами, некоммерческими организациями и корпорациями (нефинансовыми и финансовыми). Критерии наличия контроля над корпорацией описаны в параграфах 4.77-4.80. Ключевыми факторами, подлежащими рассмотрению, являются следующие:

a. Владение большинством голосующих прав;

b. Контроль над советом директоров или другим управляющим органом;

c. Контроль за назначением и отзывом ключевых руководителей;

d. Контроль над ключевыми комитетами корпорации;

e. Владение «золотыми» акциями и опционами;

f. Регулирование и контролирование деятельности;

g. Контроль со стороны доминирующего клиента; и

h. Контроль, связанный с заимствованием у органов государственного управления.

Хотя в некоторых случаях может быть достаточно одного показателя для выявления контроля, в других случаях на наличие контроля могут указывать совместно несколько отдельных показателей. Решение, основанное на всех показателях вместе, обязательно будет носить характер экспертного суждения, но эти решения должны быть последовательными в отношении аналогичных случаев.

4. Экономические значимые цены

22.28 Чтобы единицу можно было считать рыночным производителем, она должна предоставлять весь свой выпуск или его большую часть другим единицам по экономически значимым ценам. Экономически значимые цены - это цены, которые оказывают существенное влияние на количества продуктов, которые производители хотят поставить, и на количества продуктов, которые покупатели хотят приобрести. Эти цены обычно складываются, когда:

a. У производителя есть стимул скорректировать поставку продуктов с целью получения прибыли в долгосрочной перспективе или, как минимум, возмещения затрат капитала и других расходов; и

b. У потребителей есть свобода в принятии решения покупать или не покупать, и они делают этот выбор на основе запрашиваемых цен.

22.29 Эти условия означают, что цены являются экономически значимыми, если выручка от продаж покрывает большую часть затрат производителя и потребители могут свободно принимать решение о покупке и о том, сколько покупать, на основе запрашиваемых цен. Хотя нет предписываемого числового соотношения между стоимостью выпуска (за исключением как налогов на продукты, так и субсидий на продукты) и затратами на производство, обычно предполагается, что стоимость проданных товаров и услуг должна составлять, по крайней мере, половину от затрат на производство в течение многолетнего периода.

22.30 Поскольку экономические обстоятельства различаются весьма существенно, было бы желательно установить различные пороговые значения для достижения согласованности экономических показателей во времени, как для единиц данной страны, так и между странами. В принципе, проведение различия между рыночным и нерыночным производством должно осуществляться для каждого отдельного случая.

22.31 Можно предположить, что цены являются экономически значимыми, если производители относятся к частным корпорациям. Однако при наличии государственного контроля цены могут быть модифицированы для реализации целей государственной политики. Это может вызвать трудности при определении того, являются ли цены экономически значимыми. Государственные корпорации часто создаются для поставки товаров, которые рыночные производители не могут произвести в требуемых количествах или в требуемых местах. Даже если выручка от продаж у таких корпораций покрывает большую часть их затрат, можно ожидать, что они будут реагировать на условия рынка совершенно иначе, чем частные корпорации.

22.32 Вероятно, что корпорации, получающие от государства существенную финансовую или иную поддержку, уменьшающую влияние факторов риска, такую как государственные гарантии, будут действовать иным образом, чем корпорации, не имеющие таких преимуществ, поскольку их бюджет имеет меньше ограничений. Нерыночный производитель – это производитель, бюджетные ограничения которого не являются жесткими, и поэтому он не отвечает на изменения экономических условий таким образом, как рыночный производитель.

Поставщики товаров и услуг органам государственного управления

22.33 Возникает вопрос, должны ли единицы, поставляющие товары и услуги органам государственного управления, рассматриваться как рыночные или нерыночные производители. Для его решения является существенным, поставляет ли единица товары и услуги, конкурируя с рыночными производителями, и основывается ли выбор поставщика на цене. Это не зависит от того, является ли данный поставщик единственным поставщиком и являются ли органы государственного управления единственным клиентом данного поставщика.

Определение выручки от продаж и затрат на производство

22.34 Чтобы определить, является ли производитель рыночным производителем, необходимо произвести сравнение выручки от продаж и затрат на производство продукции. Выручка от продаж измеряется без учета налогов на продукты. Она не включает платежи от органов государственного управления, кроме тех, которые выплачиваются любому производителю, осуществляющему такую же деятельность. Производство для собственного использования в этом контексте не рассматривается как часть выручки от продаж.

22.35 Затраты на производство представляют собой сумму промежуточного потребления, оплаты труда, потребления основного капитала и (других) налогов на производство. Кроме того, если единица рассматривается как рыночный производитель, в затраты на производство включается доход на капитал. Субсидии на производство не вычитаются.

5. «Дерево решений» для определения государственных единиц

22.36 В схеме на рисунке 22.1 показана связь между сектором государственного управления, государственным сектором и другими основными секторами отечественной экономики.

Рисунок 22.1: Государственный сектор и его связь с институциональными секторами

22.37 Как пояснялось в параграфе 4.117, органы государственного управления учреждаются в результате политических процессов, и они обладают законодательной, судебной или исполнительной властью в отношении других институциональных единиц в пределах данной территории. Эти единицы относятся к сектору государственного управления, и, соответственно, также и к государственному сектору. Чтобы определить, какая институциональная единица относится к сектору государственного управления, а какая – к государственному сектору, следует использовать «дерево решений», описанное в схеме 4.1, отвечая последовательно на следующие вопросы:

а. Является ли рассматриваемая единица институциональной единицей? Если нет, но она является резидентом, то она рассматривается как часть контролирующей ее единицы. Если это не институциональная единица, но нерезидент, то она считается квазикорпорацией в стране, где она является резидентом.

b. Является ли единица рыночным или нерыночным производителем в соответствии с приведенными выше критериями?

с. Контролируется ли единица органами государственного управления или другой государственной корпорацией?

22.38 Ответы на два последних вопроса позволяют отнести единицы к секторам следующим образом:

a. Если единица является рыночным производителем и не контролируется органами государственного управления, она не относится ни к сектору государственного управления, ни к государственному сектору.

b. Если единица является рыночным производителем и контролируется органами государственного управления или другой государственной корпорацией, она не относится к сектору государственного управления, но относится к государственному сектору.

c. Если единица является нерыночным производителем и контролируется органами государственного управления, она относится к сектору государственного управления и к государственному сектору.

d. Если единица является нерыночным производителем, но не контролируется органами государственного управления, она рассматривается как НКОДХ и не относится ни к сектору государственного управления, ни к государственному сектору.

6. Подсекторы сектора государственного управления

22.39 Как описывалось в главе 4, сектор государственного управления может быть подразделен на подсекторы на основе двух подходов. При одном подходе получаются три подсектора: один – для центральных органов управления, один – для региональных органов управления и один – для местных органов управления; при этом фонды социального обеспечения относятся к подсектору соответствующего уровня. В некоторых случаях могут быть только один или два уровня органов государственного управления; в других случаях большее число уровней органов государственного управления должно быть приведено к трехуровневой структуре. Другой подход к делению на подсекторы состоит в том, чтобы исключить фонды социального обеспечения из каждого уровня органов государственного управления и создать отдельный подсектор, охватывающий фонды социального обеспечения на всех уровнях государственного управления. Выбор используемой классификации зависит от того, являются ли фонды социального обеспечения независимыми от органов государственного управления того уровня, на котором они функционируют.

22.40 Более подробно деление сектора государственного управления на подсекторы описано в разделе F главы 4.

7. Подсекторы государственного сектора

22.41 Подсекторы государственного сектора могут быть сформированы в соответствии с требованиями анализа. Можно рассмотреть два способа деления государственного сектора на подсекторы. При первом способе государственный сектор может быть разделен на сектор государственного управления в качестве одного подсектора и совокупность всех государственных корпораций в качестве другого подсектора. Государственные корпорации могут быть далее подразделены на нефинансовые государственные корпорации, финансовые государственные корпорации, кроме центрального банка, и центральный банк.

22.42 Во-вторых, государственный сектор может быть разделен по уровням государственного управления таким же образом, как сектор государственного управления. В этом случае подсекторами будут государственный сектор центрального уровня управления, государственный сектор региональных уровней управления и государственный сектор местных уровней управления. Каждый из этих подсекторов будет состоять из соответствующего подсектора сектора государственного управления плюс все государственные корпорации, контролируемые единицами данного уровня государственного управления. Если единица контролируется частично единицей одного уровня государственного управления, а частично – единицей другого уровня, то она относится к одному или другому уровню государственного управления в зависимости от таких факторов, как степень контроля, осуществляемого каждой из контролирующих единиц. Фонды социального обеспечения могут образовывать отдельный подсектор или могут объединяться с единицами на каждом уровне государственного управления. Следует отметить, что если имеется отдельный фонд для пенсионного обеспечения государственных служащих, то этот фонд не должен включаться в фонды социального обеспечения.

8. Пограничные случаи

22.43 Необходимо специальное руководство для определения того, когда некоторые единицы, создаваемые единицами сектора государственного управления, должны относиться к государственному сектору. Эти единицы включают квазикорпорации, агентства по реструктуризации, единицы специального назначения, совместные предприятия и наднациональные органы.

Квазикорпорации

22.44 Квазикорпорации – это некорпорированные предприятия, которые функционируют так, как если бы они были корпорациями. Квазикорпорации рассматриваются в СНС так, как если бы они были корпорациями, то есть как институциональные единицы, отдельные от единиц, которым они юридически принадлежат. Так, квазикорпорации, принадлежащие единицам сектора государственного управления, объединяются с корпорациями в секторах нефинансовых или финансовых корпораций.

22.45 Идея концепции квазикорпорации состоит в том, чтобы отделить от владельцев те некорпорированные предприятия, которые являются достаточно самостоятельными и независимыми от своих владельцев, чтобы вести себя так же, как корпорации. Если они функционируют как корпорации, они должны иметь полный набор счетов. Действительно, существование или возможность построения полного набора счетов, включая баланс активов и пассивов, является необходимым условием для предприятия, чтобы его можно было рассматривать как отдельную институциональную единицу; в противном случае было бы невозможно с точки зрения бухгалтерского учета отделить квазикорпорацию от ее владельца.

22.46 Чтобы предприятие можно было рассматривать как квазикорпорацию, органы государственного управления должны предоставить его руководству значительную свободу действий не только в части управления производственным процессом, но и в отношении использования средств. Государственные квазикорпорации должны быть в состоянии иметь свои собственные средства на счетах и коммерческий кредит, финансировать частично или полностью свое накопление за счет своего сбережения, финансовых активов или заимствования. Возможность выявления потоков доходов и капитала между квазикорпорациями и органами государственного управления предполагает, что на практике показатели их производственной и финансовой деятельности должны быть отделены от показателей статистики государственных доходов и финансов, несмотря на то, что они не являются полностью независимыми юридическими лицами. Чистая прибыль квазикорпорации, находящейся в собственности органов государственного управления, не является частью доходов государственного бюджета, и в счетах органов государственного управления учитываются только потоки доходов и капитала между квазикорпорацией и органами государственного управления.

Агентства по реструктуризации

22.47 Некоторые государственные единицы занимаются реструктуризацией нефинансовых или финансовых корпораций. Эти корпорации могут контролироваться или не контролироваться органами государственного управления. Агентства по реструктуризации могут быть государственными единицами с длительным сроком существования или агентствами, создаваемыми специально для этой цели. Органы государственного управления могут финансировать реструктуризацию различными способами: или прямо - путем вливания капитала (через капитальные трансферты, ссуды или приобретение доли в капитале), или косвенно – через предоставление гарантий. Такие единицы, как агентства по реструктуризации, имеют небольшой выпуск, так что обычный критерий определения рыночного или нерыночного выпуска является недостаточным при определении того, относится ли единица к органам государственного управления. Вместо этого следует рассмотреть следующие положения:

а. Единица, которая обслуживает только органы государственного управления, скорее должна быть включена в сектор государственного управления, чем та, которая имеет дело также с другими единицами.

b. Единица, которая продает финансовые активы по стоимости, отличающейся от рыночной, скорее должна быть включена в сектор государственного управления, чем единица, которая не делает этого.

с. Единица, которая подвергается небольшому риску, поскольку действует с мощной государственной финансовой поддержкой юридически или фактически от имени органов государственного управления, скорее всего должна быть включена в сектор государственного управления.

22.48 Агентства по реструктуризации могут функционировать разными способами. Ниже приведены два наиболее часто встречающиеся примера.

22.49 Агентство по реструктуризации может заниматься реорганизацией единиц государственного сектора и косвенным управлением процессами приватизации. Можно рассмотреть два случая:

а. Единица, занимающаяся реструктуризацией, является настоящей холдинговой компанией, контролирующей группу дочерних компаний и управляющей ими, и только меньшая часть ее деятельности посвящена передаче средств от одной дочерней компании другой от имени органов государственного управления и для реализации целей государственной политики. Единица классифицируется как корпорация, и операции, выполняемые от имени органов государственного управления, должны быть перемаршрутизированы через сектор государственного управления.

b. Единица, занимающаяся реструктуризацией, каков бы ни был ее юридический статус, действует как прямой агент органов государственного управления и не является рыночным производителем. Ее основная функция состоит в перераспределении дохода и богатства путем направления средств от одной единицы к другой. Единица, занимающаяся реструктуризацией, должна классифицироваться в секторе государственного управления.

22.50 Другим примером единицы, занимающейся реструктуризацией, является единица, имеющая дело преимущественно с «плохими» активами, главным образом, в контексте банковского или иного финансового кризиса. Такое агентство по реструктуризации надо анализировать в отношении степени риска, который оно принимает, и учитывая уровень его финансирования со стороны органов государственного управления. Опять можно рассмотреть два случая:

а. Агентство по реструктуризации заимствует средства на рынке под свою ответственность для приобретения финансовых или нефинансовых активов, которыми оно действительно управляет. В этом случае единица должна классифицироваться как учреждение в секторе финансовых корпораций.

b. Агентство по реструктуризации намеренно приобретает активы по цене выше рыночной с прямой или косвенной финансовой поддержкой государства. Оно занимается преимущественно перераспределением национального дохода (и богатства), не действует независимо от органов государственного управления на свой собственный риск, и поэтому должно классифицироваться в секторе государственного управления.

Единицы специального назначения

22.51 Единицы сектора государственного управления всегда считаются резидентами, потому что по определению экономическая территория страны состоит из географической территории, управляемой органами государственного управления, а также некоторых территориальных анклавов в остальном мире, используемых органами государственного управления для дипломатических, военных, научных или других целей, обычно на основе формального соглашения с правительством страны, где они физически расположены. Эти анклавы являются частью сектора государственного управления.

22.52 Некоторые органы государственного управления могут учреждать единицы специального назначения (ЕСН) для удобства финансовой деятельности; ЕСН занимаются фискальной или квазифискальной деятельностью (включая секьюритизацию активов, заимствование и т.д.). ЕСН-резиденты, которые функционируют только пассивным образом по отношению к органам государственного управления и занимаются финансовой деятельностью, не относятся к сектору государственного управления независимо от их юридического статуса. Если они действуют независимо, приобретают активы и принимают обязательства и связанные с ними риски от своего имени, то они рассматриваются как отдельные институциональные единицы и классифицируются в секторе и отрасли в соответствии с их основной деятельностью.

22.53 ЕСН-нерезиденты всегда классифицируются как отдельные институциональные единицы в стране, где они организованы. Когда создаются такие единицы, необходимо обратить внимание на правильное отражение фискальной деятельности органов государственного управления. Все потоки и позиции запасов, имеющие место между органами государственного управления и ЕСН-нерезидентами, должны отражаться в счетах сектора государственного управления и остального мира.

22.54 Органы государственного управления могут создавать нерезидентские ЕСН для осуществления своего заимствования или своих расходов за рубежом. Даже если нет зарегистрированных фактических экономических потоков между органами государственного управления и ЕСН, связанных с фискальной деятельностью, в счетах как сектора государственного управления, так и остального мира, должны быть показаны условно исчисленные операции для отражения фискальной деятельности органов государственного управления, осуществляемой ЕСН, включая заимствование. Особый случай единиц, занимающихся секьюритизацией, обсуждается в разделе D.

Совместные предприятия

22.55 Многие государственные единицы заключают договоры с частными предприятиями или другими государственными единицами для совместного осуществления различной деятельности. Результатом этой деятельности может быть рыночный или нерыночный выпуск. Совместная деятельность может быть отнесена к одному из трех типов: совместное контролирование единиц, называемых совместными предприятиями; совместное контролирование деятельности; и совместное контролирование активов.

22.56 Совместное предприятие предполагает учреждение корпорации, партнерства или иной институциональной единицы, в которой каждая сторона на законных основаниях может осуществлять совместный с другими сторонами контроль над деятельностью данной единицы. Эти единицы функционируют таким же образом, как и другие единицы, за исключением того, что совместный контроль над единицей устанавливается на основе юридического договора между сторонами. В качестве институциональной единицы совместное предприятие может заключать контракты от своего имени и обеспечивать финансирование для собственных целей. Совместное предприятие ведет свой собственный бухгалтерский учет.

22.57 Основной вопрос, который должен быть рассмотрен здесь, состоит в том, какая единица фактически контролирует совместное предприятие: государственная или частная. Если совместное предприятие действует как нерыночный производитель, то в этом случае фактический контроль должны осуществлять органы государственного управления, и тогда оно относится к сектору государственного управления.

22.58 Если совместное предприятие является рыночным производителем, то оно рассматривается как государственная или частная корпорация в зависимости от того, контролируется ли оно единицей сектора государственного управления или нет; это определяется с помощью показателей, описанных выше. Обычно для определения контроля достаточно показателя доли в собственности. Если государственные и частные единицы имеют равные доли участия в совместном предприятии, то следует рассмотреть другие показатели контроля.

22.59 Государственные единицы могут также заключать соглашения о совместной деятельности, которые не предполагают учреждения отдельных институциональных единиц. В этом случае отсутствуют единицы, требующие классификации, но необходимо обеспечить должный учет прав собственности на активы и разделения доходов и расходов в соответствии с положениями договора об управлении. Например, две единицы могут договориться об ответственности за различные стадии процесса совместного производства или одна единица может владеть активом или комплексом связанных между собой активов, но обе единицы договариваются делить доходы и расходы.

Наднациональные органы

22.60 Некоторые страны могут быть участниками договора, который предполагает денежные трансферты от стран-участников соответствующему наднациональному органу и наоборот. Наднациональный орган также занимается нерыночным производством. В национальных счетах стран-участников наднациональные органы являются институциональными единицами-нерезидентами, относящимися к остальному миру, и могут быть классифицированы в отдельном подсекторе остального мира.

22.61 Поскольку наднациональный орган выполняет функции какого-то уровня органов государственного управления, можно построить совокупность счетов для этого органа, как если бы он был единицей-резидентом страны-участника, хотя он остается нерезидентом. Такой дополнительный счет может быть полезным для анализа экономической деятельности стран-участников.

С. Представление данных статистики государственных финансов

1. Введение

22.62 Последовательность счетов для всех институциональных единиц и секторов описана в главах с 6 по 13. Опыт показывает, что для сектора государственного управления и в некоторых случаях для государственного сектора альтернативное представление запасов и потоков, известное как представление данных статистики государственных финансов, лучше отвечает некоторым требованиям анализа. В этом разделе приведен очень краткий обзор того, каким образом представлены счета органов государственного управления, например, в РСГФ 2001, к которому следует обращаться для дальнейшего пояснения и обсуждения.

22.63 Представление данных статистики государственных финансов, в основном, отражает операции, которые увеличивают чистую стоимость капитала и образуют агрегат, называемый доходами, и операции, которые уменьшают чистую стоимость капитала и образуют агрегат, называемый расходами. Кроме того, имеются две основные балансирующие статьи – чистое операционное сальдо и чистое кредитование или чистое заимствование. Другие экономические потоки и балансы активы и пассивов могут быть показаны в дополнительных счетах и таблицах.

22.64 В следующем разделе содержится общая информация о концепциях статистики государственных финансов.

2. Доходы

22.65 Операции с доходами – это операции, которые увеличивают чистую стоимость капитала. В представлении счетов статистики государственных финансов понятие дохода включает все приобретаемые органами государственного управления ресурсы, которые в учитываются в текущих счетах СНС, и подлежащие получению капитальные трансферты, учитываемые в счете операций с капиталом. Более конкретно доходы определяются следующим образом:

Доходы

равняются Налоги,

плюс Отчисления на социальное страхование,

плюс Другие текущие доходы,

плюс Капитальные трансферты, подлежащие получению.

22.66 В доходах органов государственного управления обычно преобладают обязательные платежи в форме налогов и отчислений на социальное страхование. Для некоторых уровней государственного управления основным источником доходов являются гранты (трансферты от других единиц сектора государственного управления и международных организаций). Другие основные категории доходов включают доходы от собственности, поступления от продажи товаров и услуг и различные трансферты, кроме грантов.

22.67 Исчисление налогов и отчислений на социальное страхование может быть весьма затруднительным. Связанные с этим проблемы и рекомендуемые решения описаны в разделе D. В последовательности счетов налоги отражаются в нескольких счетах. Преимуществом представления данных статистики государственных финансов является то, что все налоги могут быть показаны как одна категория доходов с дополнительной классификацией в соответствии с основой для начисления налогов. В частности, как текущие, так и капитальные налоги могут быть показаны в одной статье.

22.68 Другие текущие доходы включают доходы от собственности, поступления от продажи товаров и услуг, пени, неустойки и штрафы, добровольные трансферты, кроме грантов, и различные, в том числе неидентифицированные, доходы. Предоставление товаров и услуг, не являющееся продажей, или продажа их по экономически незначимым ценам не согласуется с общим понятием дохода как операции, увеличивающей чистую стоимость капитала. В результате в доходы включаются только поступления от фактических продаж товаров и услуг и товары и услуги, произведенные органами государственного управления и предоставленные их работникам в качестве оплаты труда в натуральной форме. (Товары и услуги, предоставленные в качестве оплаты труда в натуральной форме, рассматриваются как доходы, потому что они корреспондируют с соответствующими расходами.)

22.69 Трансферты от одной единицы сектора государственного управления другой единице, часто от центральных и региональных органов управления органам управления более низкого уровня, могут быть весьма важными источниками доходов органов государственного управления. Представление данных статистики государственных финансов позволяет собрать все эти поступления в отдельную категорию доходов, обычно называемую грантами. Другие трансферты, включая субсидии, обычно составляют гораздо меньшие величины и показываются отдельно. Доходы от собственности могут быть или не быть важным источником доходов, но в любом случае они прямо относятся к той же категории, что и в счете распределения первичных доходов.

3. Расходы

22.70 Операция с расходами – это операция, уменьшающая чистую стоимость капитала. В представлении данных статистики государственных финансов понятие расхода включает все расходы, понесенные органами государственного управления, которые учитываются в текущих счетах СНС, и подлежащие выплате капитальные трансферты, учитываемые в счете операций с капиталом. Более конкретно расходы определяются следующим образом:

Расходы

равняются Затраты на производство (оплата труда, промежуточное потребление и потребление основного капитала),

плюс Проценты, подлежащие выплате,

плюс Гранты,

плюс Социальные пособия,

плюс Другие текущие расходы,

плюс Капитальные трансферты, подлежащие выплате.

22.71 Представление данных статистики государственных финансов, например, такое как в РСГФ 2001, в ряде случаев отличается от последовательности счетов СНС. Отсутствие счета производства в представлении данных статистики государственных финансов делает невозможным показать как стоимостную структуру производства продуктов для собственного использования, так и их конечное использование. Так, например, заработная плата работников, занятых в производстве активов для собственного накопления, классифицируется прямо как приобретение активов для накопления, а не как оплата труда. И наоборот, заработная плата работников, производящих продукты, используемые как социальные пособия в натуральной форме, учитывается как оплата труда, а не как часть расходов на социальные пособия в натуральной форме. В представлении данных статистики государственных финансов используются некоторые названия и определения, которые отличаются от используемых в последовательности счетов СНС, а также вводятся некоторые упрощения. Например, расходы на УФПИК и услуги страхования не отделяются от процентов и чистых страховых премий, соответственно.

22.72 Органы государственного управления производят много услуг и некоторые товары, а затем предоставляют их бесплатно или по экономически незначимым ценам. В СНС затраты на производство этих товаров и услуг отражаются как использование, когда они производятся, и затем стоимость этих товаров и услуг отражается как социальные пособия или расходы на конечное потребление, когда они предоставляются. Чтобы устранить ненужный двойной счет, в представлении данных статистики государственных финансов эти затраты отражаются только как затраты на производство.

22.73 В принципе, пенсионные пособия, выплачиваемые государственным служащим, рассматриваются как погашение обязательства, а не платежи, связанные с текущими расходами. Однако на практике социальные пособия, учитываемые в счетах органов государственного управления, могут включать пенсионные пособия, выплачиваемые государственным служащим. Если нужно исключить эти операции с обязательствами по выплате пенсий, то из доходов следует также исключить отчисления на выплату пенсий, а из расходов – статью корректировки на изменение в пенсионных правах.

4. Общие расходы

22.74 Приобретение нефинансовых активов не относится к расходам, потому что оно не оказывает влияния на чистую стоимость капитала, поскольку представляет собой замену одного типа актива на другой или принятие обязательства, соответствующего стоимости приобретенного актива. Однако приобретение нефинансовых активов включается в аналитическую статью, называемую общими расходами. Эта статья определяется следующим образом:

Общие расходы

равняются Расходы

плюс Приобретение нефинансовых активов за вычетом выбытия.

Чистое приобретение нефинансовых активов представляет собой сумму валового накопления и приобретения непроизведенных нефинансовых активов за вычетом выбытия.

5. Чистое операционное сальдо

22.75 Чистое операционное сальдо определяется как доходы минус расходы. Оно представляет собой сальдо по всем операциям, влияющим на чистую стоимость капитала. Оно соответствует изменению чистой стоимости капитала вследствие сбережения и капитальных трансфертов в последовательности счетов СНС. Оно представляет собой показатель, характеризующий стабильность экономической политики органов государственного управления, поскольку отражает ресурсы, приобретенные или потребленные в ходе текущих операций органов государственного управления. Более конкретно, оно определяется следующим образом:

Чистое операционное сальдо

равняется Доходы

минус Расходы.

6. Чистое кредитование и чистое заимствование

22.76 Чистое кредитование или чистое заимствование могут быть исчислены как чистое операционное сальдо за вычетом чистого приобретения нефинансовых активов или как доходы за вычетом общих расходов. Оно представляет собой сумму, которой органы государственного управления располагают для кредитования или которую они должны заимствовать для финансирования своих нефинансовых операций. Более конкретно оно определяется следующим образом:

Чистое кредитование или чистое заимствование

равняется Чистое операционное сальдо,

минус Приобретение нефинансовых активов за вычетом выбытия.

Или альтернативным образом:

Чистое кредитование или чистое заимствование

равняется Доходы

минус Общие расходы.

22.77 Чистое кредитование или чистое заимствование является также балансирующей статьей финансового счета, хотя на практике может возникнуть статистическое расхождение в результате использования различных источников данных и возможных ошибок и пропусков.

7. Консолидация

22.78 Для аналитических целей часто представляет интерес соотношение между чистым кредитованием или чистым заимствованием и изменением обязательств органов государственного управления. Основное внимание в отношении обязательств органов государственного управления обычно уделяется сумме, которую они должны единицам, не являющимся органами государственного управления. Одна единица сектора государственного управления может иметь значительную сумму обязательств перед другой единицей этого сектора. В представлении данных статистики государственных финансов все потоки и запасы внутри каждого подсектора и сектора консолидируются, и, таким образом, все позиции активов и обязательств между единицами, принадлежащими к одной и той же группе, взаимно погашаются. Однако этот метод позволяет отдельно идентифицировать долг сектора государственного управления, подсектора центральных органов управления и государственного сектора, что представляется полезным с аналитической точки зрения.

22.79 Консолидация является методом представления статистических данных для совокупности единиц таким образом, как если бы они составляли одну единицу. Она предусматривает взаимное погашение операций и корреспондирующих позиций по запасам между консолидируемыми единицами. Консолидация может быть произведена для любой группы единиц, но она особенно полезна для единиц сектора государственного управления и его подсекторов. Например, оценка общего влияния операций органов государственного управления на всю экономику или стабильности операций органов государственного управления является более эффективной, когда операции между различными уровнями органов государственного управления элиминированы и остаются только операции с другими секторами и нерезидентами. Консолидация особенно целесообразна для операций с доходами от собственности (в частности, с процентами), текущими и капитальными трансфертами и операций с финансовыми активами и обязательствами. Например, консолидированные данные об отношении доходов или расходов к ВВП являются более полезными для некоторых целей, чем неконсолидированные.

22.80 В СНС осуществление консолидации не рекомендуется. Даже в представлении данных статистики государственных финансов, где консолидация часто бывает полезной, она имеет место только в одном счете, где присутствуют записи корреспондирующих друг с другом доходов и расходов. По этой причине корректировки в связи с консолидацией не затрагивают балансирующие статьи. Например, грант (или трансферт) от центральных органов управления единице местных органов управления консолидируется путем исключения соответствующих статей расходов у центральных органов управления и доходов у местных органов управления; таким образом, чистое операционное сальдо сектора государственного управления не меняется.

22.81 С концептуальной точки зрения суть консолидации состоит в том, чтобы элиминировать все потоки между консолидируемыми единицами, но следует иметь в виду практическую сторону вопроса. Например, может существовать иная точка зрения в отношении того, что операции в счете производства, такие как выпуск и промежуточное потребление товаров и услуг, не следует консолидировать. Решение об уровне детализации, используемом для консолидации, должно быть основано на полезности консолидируемых данных для формирования экономической политики и относительной значимости различных типов операций и запасов.

22.82 В представлении данных статистики государственных финансов основными операциями, в отношении которых используется консолидация, являются следующие (в порядке значимости):

a. Текущие и капитальные трансферты, такие как гранты от центральных органов государственного управления более низким уровням органов государственного управления;

b. Операции с финансовыми активами и обязательствами, такие как предоставление ссуд другим органам государственного управления для целей экономической политики, приобретение государственных ценных бумаг организациями социального обеспечения и прощение долгов;

c. Операции с процентами по финансовым активам и обязательствам между органами государственного управления в составе доходов и расходов;

d. Приобретение и выбытие нефинансовых активов, включая операции с землей, зданиями и оборудованием между органами государственного управления;

e. Налоги, уплачиваемые одной единицей сектора государственного управления другой единице этого сектора;

f. Покупки и продажи товаров и услуг между единицами сектора государственного управления.

22.83 Операции двух типов, имеющие место между двумя единицами сектора государственного управления, никогда не консолидируются, поскольку они перемаршрутизируются в СНС другим единицам. Первый тип – это все отчисления работодателей на социальное страхование, выплачиваемые в фонды социального обеспечения или государственные пенсионные фонды; они рассматриваются как выплаченные работнику в качестве оплаты труда и затем выплаченные работником в фонд. Второй тип – это все налоги, удерживаемые единицами сектора государственного управления из оплаты труда их работников, такие как подоходные налоги, и выплачиваемые другим органам государственного управления; они должны рассматриваться как выплачиваемые непосредственно работниками. Единица сектора государственного управления в качестве работодателя в данном случае является просто агентом, собирающим налоги для другой единицы сектора государственного управления. Вместе с тем, налоги на фонд заработной платы и рабочую силу, не относящиеся к отчислениям на социальное страхование, должны консолидироваться, если они значительны и их можно идентифицировать.

22.84 В связи с консолидацией всегда возникают практические трудности. Например, когда операция, подлежащая консолидации, идентифицируется в отчетности одной единицы, то соответствующая операция должна отражаться в счетах другого участника операции, но она может быть не отражена там, или отражена в другом периоде, по другой стоимости, или классифицирована как другой тип операции. При строгом применении системы четверичной записи в счетах такие ошибки могут иметь место в отношении любой операции, но они становятся очевидными при попытке консолидации.

22.85 Даже если операции между подсекторами сектора государственного управления консолидируются при представлении счетов для сектора в целом, они не должны элиминироваться, когда счета каждого подсектора рассматриваются отдельно.

8. Классификация функций органов государственного управления

22.86 В представлении данных статистики государственных финансов используется классификация общих расходов на основе Классификации функций органов государственного управления (КФОГУ). Эта классификация отражает цели, для которых предпринимаются расходы. Эти цели могут существенно отличаться от целей, соответствующих административной организации органов государственного управления. Например, административная единица, отвечающая за услуги здравоохранения, может осуществлять какую-то деятельность с образовательными целями, такую как обучение медицинского персонала. Является желательной разработка перекрестной классификации операций органов государственного управления по экономическому содержанию и по функциям, как показано в примере в РСГФ 2001.

D. Вопросы отражения операций, характерные для сектора государственного управления и государственного сектора

22.87 Правила ведения счетов в СНС применяются по отношению к сектору государственного управления и государственному сектору таким же образом, как и ко всем другим секторам экономики. Вместе с тем, из-за особого характера деятельности единиц сектора государственного управления для трактовки отдельных операций полезны некоторые дополнительные рекомендации. Эти вопросы объединены в четыре группы:

a. Пояснения к отражению налогов;

b. Взаимодействие с организациями-нерезидентами типа органов государственного управления (включая уплату налогов);

c. Вопросы, относящиеся к долгу;

d. Взаимодействие с секторами корпораций.

Каждая из этих групп вопросов рассматривается ниже в отдельных разделах.

1. Пояснения к отражению налогов

Разрешения, выдаваемые органами государственного управления

22.88 Налоги – это обязательные безвозмездные платежи в денежной или натуральной форме, которые институциональные единицы производят органам государственного управления, реализующим таким образом свои верховные полномочия, или наднациональным органам. Они обычно составляют основную часть государственных доходов, достигающую в некоторых странах 90%. Налоги определяются как безвозмездные платежи, потому что в большинстве случаев органы государственного управления не предоставляют отдельной единице, делающей платеж, ничего соизмеримого в обмен на него. Вместе с тем, имеются случаи, когда органы государственного управления что-то предоставляют отдельной единице в обмен на платеж в форме прямого предоставления разрешения. В этом случае платеж является частью обязательного процесса, обеспечивающего действительное признание права собственности или деятельности, осуществляемой на основе законного разрешения. Для разграничения платежей, которые должны рассматриваться как налоги, и платежей, которые должны рассматриваться как продажа услуги или актива органами государственного управления, требуются дополнительные рекомендации.

22.89 Как отмечалось в главах 7 и 8 при обсуждении различий между налогом и платежом за услугу, на практике граница между ними не всегда ясна. Ниже приводятся следующие рекомендации.

а. Платеж отражается как налог, если лицензия или разрешение выдаются органами государственного управления автоматически как обязательное условие осуществления деятельности или приобретения актива и если органы государственного управления выполняют при этом незначительную работу или вообще не выполняют никакой работы, кроме минимального контролирования юридической возможности получателя иметь разрешение (например, проверка отсутствия осуждения за преступление). Плата за услугу в таком случае несоразмерна с осуществлением органами государственного управления функции контроля.

b. Платеж отражается как покупка услуги, когда, например, выдача лицензии или разрешения подразумевает осуществление органами государственного управления функции регулирования путем установления контроля за деятельностью, проверки компетенции или квалификации занимающихся ею лиц и т.д. В этом случае предполагается, что платеж пропорционален затратам на производство этой услуги для всех или любых единиц, получающих выгоду от услуги, и он взимается с этих единиц. Только если платеж не пропорционален затратам на производство услуг, он рассматривается как налог.

22.90 В главе 17 обсуждается случай с лицензиями, выдаваемыми органами государственного управления в строго ограниченном количестве.

а. Если лицензия не является лицензией на использование природных ресурсов, которая рассматривается как актив и которую органы государственного управления контролируют от имени общества, то платеж за лицензию является налогом. Тем не менее, если лицензию юридически и практически можно передавать третьей стороне, то ее можно классифицировать как актив в категории «контракты, договоры аренды и лицензии».

b. Если лицензия является лицензией на использование природных ресурсов, которая рассматривается как актив и которую органы государственного управления контролируют от имени общества, то платежи за лицензию рассматриваются как приобретение актива, относящегося к категории «контракты, договоры аренды и лицензии», или как выплата ренты. Условия, которые следует рассмотреть для выбора между приобретением актива и выплатой ренты, подробно описаны в части 5 главы 17.

Разрешение на использование произведенного актива, находящегося в собственности государства, рассматривается как договор операционного или финансового лизинга.

Регистрация налогов на основе метода начислений

22.91 Как все операции в системе, операции органов государственного управления должны регистрироваться на основе метода начислений. Это относится как к доходам (например, налогам и отчислениям на социальное страхование), так и к расходам (например, к выплате процентов). Счета не балансируются, если обе стороны, участвующие в операции, не регистрируют ее на один и тот же момент времени.

22.92 Для органов государственного управления регистрация доходов и требований на момент, когда происходит событие, вызывающее их появление, является особенно сложной задачей, поскольку в их счетах она часто осуществляется на кассовой основе. Это особенно относится к налогам. Кроме того, когда начисленные налоги определяются на основе оценок налогов, которые должны быть уплачены, то существует риск переоценки или недооценки налоговых доходов. Поскольку налоговые доходы являются главным агрегатом государственных финансов, следует избегать подобных ошибок.

22.93 Как пояснялось в главе 3, период времени между моментом регистрации налога или любой распределительной операции на основе метода начислений в нефинансовых счетах и моментом фактического платежа охватывается путем отражения дебиторской и кредиторской задолженности в финансовом счете. В том случае, когда производится предоплата органам государственного управления, охватывающая два и более отчетных периода, то в финансовом счете органов государственного управления отражается кредиторская задолженность в размере сумм, срок выплаты которых наступит в будущих периодах. В действительности это финансовый аванс, произведенный плательщиком органам государственного управления. Он представляет собой обязательство органов государственного управления и актив плательщика. Это обязательство будет погашено, когда в будущих периодах наступит срок выплаты.

22.94 Сумма налогов, регистрируемая на основе метода начислений, включает некоторые налоги, которые в принципе должны быть уплачены, но на практике вряд ли будут собраны. Альтернативные способы проведения необходимых корректировок описаны в параграфах 8.58 и 8.59.

Налоговые кредиты

22.95 Облегчение налогового бремени может принимать форму налоговой льготы, освобождения от уплаты налога, налоговой скидки или налогового кредита. Налоговые льготы, скидки и освобождения от уплаты налога учитываются путем их исключения из налоговой базы до исчисления налогового обязательства. Налоговый кредит представляет собой сумму, вычитаемую домашним хозяйством или корпорацией, имеющими эту льготу, прямо из налогового обязательства, срок уплаты которого наступил, после его исчисления. Налоговые кредиты иногда могут подлежать выплате в том случае, когда сумма кредита, превышающая налоговое обязательство, выплачивается бенефициару. И наоборот, некоторые налоговые кредиты не подлежат выплате (иногда они называются нереализуемыми), и они ограничены размером налогового обязательства.

22.96 В «Статистике государственных доходов» (Revenue Statistics) и РСГФ 2001 облегчение налогового бремени, которое предусматривается налоговой системой, отражается как уменьшение налогового обязательства налогоплательщика и, соответственно, как уменьшение налоговых доходов органов государственного управления. Это относится к налоговым льготам, скидкам и освобождениям от уплаты налога, поскольку они непосредственно учитываются при исчислении налогового обязательства. Это относится также к не подлежащим выплате налоговым кредитам, поскольку их стоимость для налогоплательщика ограничена размером его налогового обязательства. Для подлежащих выплате налоговых кредитов как расходы отражается только их превышение над соответствующими обязательствами, которое корреспондирует с соответствующей статьей общих расходов органов государственного управления.

22.97 В отличие от этого в СНС общая сумма налоговых кредитов, подлежащая выплате, рассматривается и отражается как расходы. Как следствие этого, налоговые доходы должны учитываться без вычитания подлежащих выплате налоговых кредитов.

22.98 Такая трактовка подлежащих выплате налоговых кредитов не оказывает влияния на чистое заимствование или чистое кредитование сектора государственного управления, но она влияет как на сумму уплачиваемых налогов, так и на отношение государственных расходов к ВВП. Из-за необходимости объяснять различия в представлении данных разных статистических систем в СНС следует показывать также суммы подлежащих выплате налоговых кредитов, погашающих налоговые обязательства.

2. Операции с органами государственного управления других стран, международными и наднациональными организациями

22.99 Единицы сектора государственного управления могут осуществлять операции с органами государственного управления других стран и с международными или наднациональными организациями, рассматриваемыми как единицы-нерезиденты. Даже если органы государственного управления действуют как единица, через которую осуществляется движение средств единицам-нерезидентам или от них, операции отражаются как имеющие место прямо с единицами-нерезидентами. Можно рассмотреть шесть случаев:

а. Налоги: Некоторые налоги на продукты, такие как импортные пошлины, акцизы и налог на добавленную стоимость, могут уплачиваться наднациональной организации, поскольку считается, что они устанавливаются наднациональной организацией.

b. Субсидии: Любые субсидии, выплачиваемые наднациональной организацией непосредственно производителю-резиденту, отражаются как выплачиваемые наднациональной организацией, а не единицей-резидентом в составе сектора государственного управления.

с. Текущие трансферты в рамках международного сотрудничества: Включают текущие трансферты в денежной или натуральной форме между органами государственного управления разных стран или между органами государственного управления и международными организациями; к ним относятся следующие трансферты:

• трансферты между органами государственного управления разных стран, которые используются получателями для финансирования текущих расходов, включая помощь при чрезвычайных ситуациях после стихийных бедствий; они включают трансферты в натуральной форме (продукты питания, одежда, одеяла, лекарства и т.д.);

• ежегодные или другие регулярные взносы, уплачиваемые государствами – членами международных организаций (за исключением налогов, уплачиваемых наднациональным организациям);

• платежи органов государственного управления или международных организаций органам государственного управления других стран для покрытия расходов на заработную плату сотрудников, оказывающих техническую помощь и являющихся резидентами страны, в которой они работают в качестве служащих органов государственного управления этой страны.

d. Прочие текущие трансферты: Они включают платежи международным или наднациональным органам, которые считаются обязательными, кроме налогов.

e. Капитальные трансферты: Они включают инвестиционные гранты и другие капитальные трансферты, в том числе корреспондирующие с операциями по прощению долга (капитальный трансферт, подлежащий выплате) и по принятию долга (капитальный трансферт, подлежащий получению).

f. Финансовые операции: Некоторые финансовые операции, обычно ссуды, могут учитываться в этой категории, если они предоставляются международными организациями (например, Всемирным банком или Международным валютным фондом) или предоставляются органам государственного управления других стран.

Членские взносы в международные организации

22.100 В некоторых случаях членские взносы и взносы по подписке, уплачиваемые международным организациям, могут трактоваться не как трансферты, а как платежи за услугу, учитываемые на основе метода начислений. В исключительных случаях, когда выплачивается полная сумма вперед за ряд лет (если имеется такая возможность, хотя она маловероятна), эти платежи могут представлять собой приобретение финансового актива.

Международная помощь

22.101 Международная помощь иногда принимает форму предоставления при стихийных бедствиях товаров, таких как продукты питания и одежда или оборудование, используемое в чрезвычайных ситуациях. В дополнение к стоимости самих товаров и услуг стоимость трансфертов должна включать все идентифицируемые затраты на поставку товаров и услуг, такие как транспортировка в другую страну, поставка внутри страны, оплата труда государственных служащих страны-донора в связи с подготовкой отправки или контролем за поставками, страхование и так далее, в той мере, в какой эти затраты покрываются страной-донором.

22.102 Цены на товары и услуги в стране-получателе могут существенно отличаться от цен в стране-доноре. В соответствии с общим принципом стоимость помощи для получателя должна быть равна затратам на предоставление ему этой помощи. Отсюда следует, что в качестве основы для исчисления стоимости помощи должны использоваться цены страны-донора.

22.103 Если затраты на товары и услуги и их поставку оплачиваются органами государственного управления, НКОДХ или домашними хозяйствами страны-донора, то они отражаются как отрицательная величина в составе их конечного потребления и соответствующий трансферт в натуральной форме. Если эти затраты осуществляют корпорации, то они отражаются как трансферт в денежной форме и приобретение товаров получателем. В обоих случаях соответствующие затраты включаются в экспорт страны-донора и импорт страны-получателя.

3. Долг и связанные с ним операции

Долг

22.104 Долг является широко используемой концепцией и определяется как определенная часть обязательств, которая идентифицируется в соответствии с типами использованных финансовых инструментов. В общем случае, долг определяется как все обязательства, которые требуют выплаты процентов и основной суммы дебитором кредитору на определенную дату или даты в будущем. Следовательно, все долговые инструменты являются обязательствами, но некоторые обязательства, такие как акции, доли в капитале и производные финансовые инструменты, не являются долгом. Вместе с тем, в связи с особенностями юридического, институционального или практического характера могут существовать некоторые другие определения. Поэтому полезно во всех случаях четко идентифицировать определение долга в соответствии с задействованными инструментами.

22.105 Операции с долгом часто используются органами государственного управления как средство предоставления экономической помощи другим единицам. В соответствии с общим принципом аннулирование или принятие долга одной единицы перед другой единицей, производимое по взаимному согласию, рассматривается как добровольный трансферт капитала между двумя единицами. Это означает, что корреспондирующей операцией для принятого обязательства или аннулированного требования является капитальный трансферт.

Реорганизация долга

22.106 Существуют четыре основных типа реорганизации долга:

a. Прощение долга. Уменьшение суммы или аннулирование долгового обязательства кредитором на основе договорного соглашения с дебитором.

b. Реструктуризация или рефинансирование долга. Изменение сроков и условий погашения долга, которое может иметь или не иметь результатом уменьшение долгового бремени в оценке по настоящей стоимости.

c. Конверсия долга. Кредитор обменивает долговое требование на какой-то финансовый инструмент этого же дебитора, имеющий экономическую стоимость, кроме другого долгового требования. К ним относятся, помимо других соглашений, свопы долг/акции и досрочное погашение долга.

d. Принятие долга и выплаты по долгу от имени других единиц, когда участвует также третья сторона.

Прощение долга (или аннулирование долга)

22.107 Прощение долга определяется как добровольное аннулирование всего долгового обязательства или его части в соответствии с соглашением между кредитором и дебитором. Прощение долга отличается от списания долга тем, что имеется соглашение между сторонами и намерение предоставить выгоду вместо одностороннего признания кредитором нереальности получения долга. Прощенный долг может включать всю сумму невыплаченного основного долга или ее часть, включая просроченную задолженность по начисленным процентам (срок выплаты которых наступил в прошлом) и другую задолженность по начисленным процентам. Прощение долга не относится к аннулированию будущих платежей процентов, срок выплаты которых еще не наступил и которые еще не начислены.

22.108 Прощение долга отражается как капитальный трансферт, полученный дебитором от кредитора в период времени, когда в соответствии с соглашением прощение долга вступает в силу; при этом в финансовом счете показывается погашение обязательства дебитора и соответствующее получение средств кредитором. В балансе активов и пассивов обязательство дебитора и актив кредитора уменьшаются на сумму прощенного долга. Оценка суммы прощенного долга производится по рыночным ценам для потоков и запасов, кроме ссуд, для оценки которых используется номинальная стоимость.

Реструктуризация или рефинансирование долга

22.109 Реструктуризация (или рефинансирование) долга представляет собой соглашение об изменении сроков и условий обслуживания существующего долга, обычно на более благоприятных для дебитора условиях. Реструктуризация долга предусматривает реорганизацию того же типа инструмента с той же суммой основного долга и тем же кредитором, что и при прежнем долге. Рефинансирование влечет за собой появление другого долгового инструмента, обычно с другой стоимостью и, возможно, с другим кредитором, чем при прежнем долге.

22.110 В обоих случаях считается, что реструктурируемый долговой инструмент погашается и заменяется новым долговым инструментом с новыми сроками и условиями. Если имеется разница в стоимости между погашаемым и новым долговыми инструментами, то она представляет собой разновидность прощения долга органами государственного управления, и необходимо показать капитальный трансферт для учета этой разницы.

22.111 Реструктуризация долга представляет собой двустороннее соглашение между дебитором и кредитором, которое предоставляет формальную отсрочку платежей по обслуживанию долга и новые, обычно увеличенные, сроки погашения долга. Новые условия обычно включают один или более из следующих элементов: увеличение периода погашения, снижение обусловленной договором ставки процента, добавление или увеличение льготных периодов погашения основной суммы долга, фиксирование валютного курса на благоприятном уровне для долга в иностранной валюте и реструктуризацию выплаты просроченной задолженности при ее наличии.

22.112 При реструктуризации долга считается, что существующий договор прекращается и заключается новый договор. Существующий долг отражается как выплаченный, и создается новый долговой инструмент (или инструменты) того же типа и с тем же кредитором с новыми сроками и условиями.

22.113 Операция регистрируется на момент времени, когда обе стороны учитывают изменение сроков в своих бухгалтерских счетах, и оценивается по стоимости нового долга.

22.114 Рефинансирование долга предусматривает замену существующего долгового инструмента или инструментов, включая просроченную задолженность, на новый долговой инструмент или инструменты. Это может предусматривать обмен на такой же тип долгового инструмента (ссуды на ссуду) или на другие типы долговых инструментов (ссуды на облигации). Например, единица государственного сектора может преобразовать долги по различным экспортным кредитам в одну ссуду. Можно также сказать, что имеет место рефинансирование долга, когда дебитор обменивает имеющиеся облигации на новые облигации по предложению кредитора (вместо изменения сроков и условий погашения).

22.115 Отражение операций по рефинансированию долга похоже на отражение реструктуризации долга в том, что рефинансируемый долг погашается и заменяется на новый финансовый инструмент или инструменты. Однако в отличие от реструктуризации, прежний долг погашается по стоимости нового долгового инструмента, кроме долгов, которые не могут быть реализованы на рынке. В балансе активов и пассивов отражаются операции по погашению прежнего долгового инструмента и созданию нового долгового инструмента; при этом любое изменение в оценке отражается в счете переоценки.

Конверсия долга

22.116 Своп долг/акции имеет место, когда кредитор соглашается на замену долга ему на ценные бумаги в форме долевого участия в капитале. Например, органы государственного управления могут договориться с государственным предприятием о повышении доли его участия в капитале других государственных предприятий вместо предоставления ему ссуды. Если имеется разница между погашаемым долговым инструментом и новым инструментом в форме участия в капитале, то она представляет собой разновидность прощения долга органами государственного управления, и необходимо показать капитальный трансферт для учета этой разницы.

Принятие долга

22.117 Принятие долга происходит, когда одна единица принимает ответственность за невыполненное другой единицей обязательство перед кредитором. Когда долг принимают органы государственного управления, то в большинстве случаев с операцией по принятию нового обязательства органами государственного управления корреспондирует операция по выплате капитального трансферта в пользу дебитора, не выполнившего обязательство. Однако, если органы государственного управления приобретают фактическое юридическое требование к единице, не выполнившей обязательство, и существует реальная возможность выплаты по этому требованию, то для органов государственного управления в качестве корреспондирующей операции может быть показано приобретение финансового актива, равного настоящей стоимости суммы, которую они ожидают получить. Если эта сумма равна принятому обязательству, то больше никаких записей не требуется. Если ожидается получение суммы, меньшей чем обязательство, то отражается трансферт от органов государственного управления, равный разнице между стоимостью взятого обязательства и приобретенного актива. Аналогично, если долг органа государственного управления принимает на себя другой орган государственного управления, то для первого отражается получение капитального трансферта, новый долг по отношению к принимающей долг единице сектора государственного управления или комбинация из этих двух операций.

22.118 Принятие долга часто происходит, когда орган государственного управления предоставляет гарантии по долгу другой единицы, и эта гарантия становится востребованной (или активизированной). Трактовка самой гарантии описана ниже.

22.119 Выплаты по долгу от имени других единиц аналогичны принятию долга, но единица, производящая платеж, не принимает на себя весь долг. Отражаемые операции подобны тем, которые описаны в связи с прощением долга.

Другие вопросы, относящиеся к реорганизации долга

22.120 Списание долга представляет собой одностороннее уменьшение кредитором суммы долга перед ним; обычно это имеет место, когда кредитор приходит к выводу, что долговое обязательство не имеет стоимости или имеет пониженную стоимость, поскольку часть долга или весь долг не будет выплачен. Часто в этом случае дебитор является банкротом или скрывается. Для отражения списания долга используется счет других изменений в объеме активов. В отличие от случаев принятия или прощения долга здесь не отражается капитальный трансферт, и таким образом это не влияет на чистое кредитование или чистое заимствование органов государственного управления.

22.121 Просроченный долг имеет место, когда дебитор не выплачивает в срок проценты или сумму основного долга. Долговой инструмент обычно не меняется, но данные о сумме просроченного долга могут явиться важной информацией. Поэтому, если это представляется возможным и важным, каждая категория долга должна быть разделена на инструменты, относящиеся к просроченному и непросроченному долгу.

22.122 Аннулирование долга без его погашения позволяет дебитору (долги которого обычно имеют форму долговых ценных бумаг и ссуд) исключить некоторые обязательства из баланса активов и пассивов путем соответствующего исключения активов, равных по стоимости обязательствам. Аннулирование долга без его погашения может быть произведено путем отражения соответствующих активов и обязательств на доверительном счете данной единицы или путем передачи соответствующих активов и обязательств другой институциональной единице. В первом случае считается, что операции по аннулированию долга без его погашения отсутствуют, и активы и обязательства не должны исключаться из баланса активов и пассивов единицы. Во втором случае эти активы и обязательства передаются на баланс активов и пассивов второй единицы, если эта единица считается в СНС институциональной единицей. Часто единица, которой могут передаваться соответствующие активы и обязательства, является ЕСН. Условия, при которых ЕСН рассматривается как институциональная единица, описаны в параграфах 4.55-4.67. Если ЕСН является совершенно пассивной, она не рассматривается как институциональная единица, и рассматриваемые активы и обязательства не исключаются из баланса активов и пассивов.

22.123 Долг на концессионных условиях. Точное определение концессионных ссуд отсутствует, но обычно считается, что они имеют место, когда одни единицы одалживают средства другим единицам, и ставка процента устанавливается в договоре преднамеренно ниже рыночной ставки процента, которая была бы установлена в ином случае. Эта уступка может быть дополнена льготными периодами, а также установлением частоты платежей и срока погашения, благоприятных для дебитора. Поскольку условия концессионной ссуды являются более благоприятными для дебитора, чем рыночные условия, то концессионные ссуды фактически содержат трансферт от кредитора дебитору.

22.124 Ссуды с концессионной ставкой процента, предоставляемые иностранным органам государственного управления, могут рассматриваться как предоставление текущего трансферта, равного разнице между фактическим процентом и его рыночным эквивалентом. Если бы такой трансферт признавался, то его следовало бы отражать как текущие операции в рамках международного сотрудничества и корректировать отражаемый процент на такую же сумму. Однако способы отражения влияния этой трактовки, как в СНС, так и в международных счетах, полностью не разработаны, хотя предлагались различные альтернативы. В соответствии с этим до согласования приемлемой трактовки концессионного долга информацию о концессионном долге следует предоставлять в дополнительных таблицах.

22.125 Дальнейшие подробности об отражении операций с долгом можно найти в РСГФ 2001, «Руководстве по определению государственного долга и дефицита», «Руководстве по статистике внешнего долга» и Приложении 2 к РПБ6.

Государственные гарантии

22.126 В СНС признаются три типа гарантий: стандартизированные гарантии, гарантии, отвечающие определению производного финансового инструмента и единичные гарантии. Отражение стандартизированных гарантий (для органов государственного управления и других единиц, предоставляющих такие гарантии) описано в части 3 главы 17.

22.127 Гарантии, отвечающие определению производного финансового инструмента – это такие гарантии, которые активно обращаются на финансовых рынках; к ним относятся свопы по неуплате задолженности по кредиту. Производный финансовый инструмент основывается на риске неуплаты по базовому инструменту и, таким образом, он фактически не привязан к отдельной ссуде или облигации. Эти гарантии не влияют на чистое кредитование или чистое заимствование органов государственного управления.

22.128 Единичные гарантии имеют место, когда условия предоставления ссуды или ценной бумаги являются такими особенными, что невозможно с какой-то точностью оценить степень риска, связанного с такой ссудой. В большинстве случаев предоставление единичной гарантии рассматривается как случайное событие и не отражается как обязательство для гаранта. Платежи по единичным гарантиям учитываются, когда выставляется требование по гарантии или когда очень точно установлен факт того, что такое требование будет выставлено. В порядке исключения единичные гарантии, предоставляемые органами государственного управления корпорациям в ситуациях финансовой нестабильности и с очень высокой вероятностью выставления требований по ним, рассматриваются так, как если бы требования по этим гарантиям были выставлены с самого начала. Особым случаем является поручительство органов государственного управления, которое обсуждается ниже.

22.129 Активизация единичной гарантии рассматривается таким же образом, как принятие долга. Первоначальный долг ликвидируется, и создается новый долг между гарантом и кредитором. В большинстве случаев считается, что гарант делает капитальный трансферт первоначальному дебитору, если только гарант не приобретает фактическое требование к кредитору, что приводит к признанию финансового актива (обязательства дебитора).

22.130 При активизации гарантии может требоваться или не требоваться погашение долга сразу. В соответствии с принципом регистрации на основе метода начислений вся сумма принимаемого долга регистрируется на момент активизации гарантии и принятия долга. Погашение гарантом (новым дебитором) суммы основного долга и начисленных процентов по принятому долгу регистрируется, когда эти потоки осуществляются.

Секьюритизация

22.131 Секьюритизация происходит, когда единица, называемая инициатором, передает права собственности на финансовые или нефинансовые активы или право получать определенные потоки в будущем другой единице, называемой единицей секьюритизации. Взамен единица секьюритизации выплачивает инициатору сумму из ее собственных источников финансирования. Единица секьюритизации часто является ЕСН. Единица секьюритизации получает собственное финансирование путем выпуска ценных бумаг, используя активы или права на будущие потоки, переданные инициатором в качестве обеспечения. Единицы сектора государственного управления широко используют этот источник финансирования.

22.132 Первый рассматриваемый случай, касающийся органов государственного управления – это когда секьюритизация предусматривает продажу (или трансферт) актива. (В СНС поток будущих налоговых поступлений не признается активом органов государственного управления, который может быть использован для секьюритизации.) Ключевой вопрос для правильного отражения операции состоит в определении того, является ли передача актива продажей существующего актива единице секьюритизации или способом заимствования с параллельным использованием возможных потоков будущих доходов. Чтобы рассматривать передачу актива как продажу, актив должен уже присутствовать в балансе активов и пассивов органов государственного управления и должен иметь место полный переход права собственности на него к единице секьюритизации, который подтверждается передачей рисков и выгод, связанных с активом. Необходимо также рассмотреть следующие факторы:

а. Чтобы учесть передачу актива как продажу, цена покупки должна быть равна текущей рыночной цене.

b. Если органы государственного управления в качестве инициатора гарантируют погашение любого долга, связанного с активом, приобретенным единицей секьюритизации, маловероятно, что ей были переданы все риски, связанные с активом.

22.133 Второй случай, касающийся органов государственного управления – это секьюритизация потоков будущих доходов. В СНС поток будущих доходов не признается активом. В большинстве таких случаев в качестве обеспечения используются не права на доходы, а обязательство органов государственного управления использовать достаточную сумму будущих доходов для полного погашения заимствования. Если получено больше доходов, чем это необходимо для погашения заимствования, то излишек удерживается органами государственного управления. Поскольку поступления будущих доходов являются неопределенными, то обычно в качестве обеспечения используются «права» на существенное превышение доходов над суммами, необходимыми для погашения заимствования единицы секьюритизации. Сумма, полученная органами государственного управления в качестве инициатора, рассматривается как заимствование, обычно в форме ссуды.

Принятие государством пенсионных обязательств

22.134 Иногда крупные единичные операции могут происходить между органом государственного управления и другой единицей, обычно государственной корпорацией, в связи с пенсионными реформами или приватизацией государственных корпораций. Их цель может состоять в том, чтобы сделать государственную корпорацию конкурентоспособной и более привлекательной в финансовом отношении путем исключения пенсионных обязательств из баланса активов и пассивов государственной корпорации. Эта цель достигается тем, что орган государственного управления принимает такое обязательство в обмен на равный по стоимости платеж в денежной форме. Если этот платеж не равен по стоимости принятому обязательству, то разница отражается как капитальный трансферт.

4. Отношения единиц сектора государственного управления с корпорациями

Поступления от инвестиций в акционерный капитал

22.135 Единица сектора государственного управления имеет тесную связь с государственной корпорацией или квазикорпорацией, которую она контролирует. Несмотря на эту тесную связь, потоки, относящиеся к инвестициям в капитал, между единицей сектора государственного управления и контролируемой ею корпорацией рассматриваются так же, как потоки между любой корпорацией и ее собственниками. Инвестиции в капитал представляют собой действия экономических агентов по предоставлению средств в распоряжение корпораций. Инвестированные суммы, определяемые как акционерный капитал, являются частью собственных средств корпорации, и корпорация обладает большой степенью свободы в отношении способа их использования. Взамен собственники получают акции или другие виды ценных бумаг, удостоверяющих владение акциями. Эти финансовые активы представляют собой права собственности на корпорации и квазикорпорации, и их держатели имеют право на:

а. Долю в любых дивидендах (или изъятии доходов квазикорпораций), выплачиваемых по усмотрению корпорации, но не на фиксированный и заранее определенный доход, и

b. Долю в чистых активах корпорации в случае ее ликвидации.

Дивиденды и изъятие капитала

22.136 Важно проводить различие между возвратом инвестиций в капитал корпорацией ее собственнику и выплатой дохода в форме дивидендов. Только регулярные выплаты предпринимательского дохода отражаются как доходы от собственности в форме дивидендов или изъятия доходов квазикорпораций. Крупные и нерегулярные платежи из средств накопленных резервов или от продаж активов отражаются как изъятие капитала.

Выбытие активов

22.137 Продажа нефинансовых активов, находящихся в собственности государственных корпораций, таких как здания и земля, сама по себе не является приватизацией и отражается в счете операций с капиталом сектора корпораций как выбытие основных фондов или других нефинансовых активов. Однако, если государственная корпорация продает активы и затем передает поступления от такой продажи единице сектора государственного управления, то это отражается как изъятие доли единицы сектора государственного управления из капитала корпорации. Изъятие капитала отражается также, если государственная корпорация продает финансовый актив и передает поступления единице сектора государственного управления.

Приобретение капитала, капитальные трансферты и субсидии

22.138 Субсидии представляют собой текущие трансферты, которые обычно выплачиваются на регулярной основе органами государственного управления корпорациям и предназначаются для оказания влияния на уровень их производства, цены, по которым продается их продукция, или для возмещения расходов корпораций. Крупные и нерегулярные платежи государственным корпорациям (часто называемые в средствах массовой информации «вливаниями капитала») не являются субсидиями. Они рассматриваются как капитальные трансферты или как приобретение капитала:

а. Платежи для покрытия убытков, накопившихся в результате реализации целей государственной экономической политики, должны отражаться как капитальные трансферты.

b. Платеж, производимый в коммерческих целях или в контексте конкуренции, может трактоваться как приобретение капитала. К этой категории относятся только те случаи, когда органы государственного управления действуют подобно частному акционеру, ожидая возврата денежных средств в форме будущих доходов от собственности. В этом случае корпорация, вероятно, выпустит новые акции для органов государственного управления и будет пользоваться большой степенью свободы в отношении использования предоставленных средств.

Трактовка платежей как приобретения капитала зависит от наличия признаков рентабельности корпорации и ее способности выплачивать в будущем дивиденды.

Приватизация

22.139 Под приватизацией обычно понимается продажа акций или долей в капитале государственной корпорации, держателями которых являются органы государственного управления, другим единицам. Часто эти другие единицы находятся за пределами государственного сектора, но это не обязательно; например, государственная корпорация может покупать акции единицы, недавно отделенной от единицы сектора государственного управления. Такие продажи являются чисто финансовыми операциями, отражаемыми в финансовом счете СНС. Активы, находящиеся в собственности государственной корпорации, продолжают принадлежать корпорации; происходит переход права собственности на саму корпорацию, то есть права собственности на ее капитал. На самом деле требование органов государственного управления к государственной корпорации уменьшается, поскольку органы государственного управления обменивают акции или доли в капитале государственной корпорации на наличные деньги или другие финансовые активы. Стоимость любых финансовых услуг, которые органы государственного управления могут приобретать в связи с продажей акций или долей в капитале, рассматриваются как расходы, которые должны быть отражены в СНС как промежуточное потребление органов государственного управления.

22.140 Приватизация может быть организована с более сложной в институциональном плане подготовкой. Например, некоторые или все нефинансовые активы государственной корпорации могут быть проданы государственной холдинговой компанией или другим государственным агентством, контролируемым единицей сектора государственного управления, и все поступления или их часть выплачены этой единице. В таких случаях государственная корпорация отразит выбытие нефинансовых активов в счете операций с капиталом, в то время как выплата поступлений от продажи единице сектора государственного управления учитывается как изъятие капитала.

22.141 Случай, когда приватизация производится через агентство по реструктуризации, обсуждается в параграфах 22.47-22.50.

Национализация

22.142 Национализация представляет собой процесс, при котором органы государственного управления берут под контроль отдельные активы или целую корпорацию, обычно путем приобретения большей части или всего капитала корпорации. Регистрация потоков зависит от способа, каким органы государственного управления устанавливают контроль.

а. Присвоение или конфискация: переход права собственности на активы не является результатом операции по взаимному согласию. Отсутствует платеж собственникам (или компенсация не соизмерима со справедливой стоимостью активов). Разница между рыночной стоимостью приобретенных активов и предоставленной компенсацией учитывается как некомпенсируемые конфискации в счете других изменений в объеме активов.

b. Покупка акций: органы государственного управления покупают все акции корпорации или их часть по рыночной или очень близкой к ней цене. Для такой операции обычно существует юридическая основа, подтверждающая взаимное согласие на ее осуществление, даже если прежний собственник может иметь небольшой выбор в части принятия предложения или обсуждения цены. Покупка акций является финансовой операцией, учитываемой в финансовом счете.

Поручительство

22.143 Поручительство является условием, означающим избавление от финансовой нестабильности. Оно часто используется, когда единица сектора государственного управления предоставляет корпорации финансовую помощь на краткосрочной основе, чтобы помочь ей пережить период финансовых трудностей или осуществляет более продолжительное вливание финансовых ресурсов, чтобы помочь рекапитализировать корпорацию. Поручительство может фактически представлять собой другой способ национализации, если органы государственного управления приобретают контроль над корпорацией, за которую они поручаются. Поручительство в отношении финансовых учреждений является особенно заслуживающим внимания. Поручительство связано с широко рекламируемыми единовременными операциями с привлечением крупных сумм, и поэтому их легко идентифицировать.

22.144 Интервенции органов государственного управления могут принимать разные формы. Например:

а. Органы государственного управления могут предоставлять финансирование капитала на исключительно благоприятных условиях.

b. Органы государственного управления могут приобретать активы у предприятия, которому оказывается помощь, по ценам выше их истинной рыночной стоимости.

с. Органы государственного управления могут создать единицу специального назначения или государственную организацию другого типа для финансирования или управления продажами активов и обязательств предприятия, которому оказывается помощь.

22.145 В большинстве этих случаев помощь, предоставляемая органами государственного управления единице, испытывающей финансовые трудности, отражается как капитальный трансферт. При определении величины капитальных трансфертов необходимо принять во внимание следующие аспекты.

a. Если единица сектора государственного управления покупает активы у предприятия, которому оказывается помощь, уплачиваемая сумма обычно больше истинной рыночной стоимости этих активов. Покупка активов, кроме ссуд, должна отражаться в оценке по фактической рыночной цене, и разница между рыночной ценой и всей уплаченной суммой должна отражаться как капитальный трансферт.

b. Органы государственного управления часто покупают ссуды у финансовых учреждений в порядке поручительства. Пока ссуда не обращается на рынке по рыночной стоимости, она всегда учитывается в СНС по номинальной стоимости. Только если есть развитый рынок для ссуд, где они регулярно обращаются, они переклассифицируются в ценные бумаги и учитываются по рыночной стоимости.

c. Если единица сектора государственного управления покупает ссуду по номинальной стоимости, когда ее истинная цена намного ниже, разница в стоимости не отражается как капитальный трансферт. Однако, если имеется надежная информация о том, что некоторые ссуды не будут возвращены, их стоимость снижается до нуля, что отражается как другое изменение в объеме активов в балансе активов и пассивов у корпорации, и должен быть отражен капитальный трансферт от органов государственного управления корпорации в размере их прежней номинальной стоимости. Если имеется какая-то возможность частичного возврата ссуды в будущем, то отражается изменение классификации ссуды (по нулевой стоимости) путем ее передачи с баланса активов и пассивов корпорации на баланс активов и пассивов органов государственного управления на момент отражения капитального трансферта. Если стоимость ссуды в последующем повышается, то это отражается как статья переоценки в балансе активов и пассивов органов государственного управления.

d. В порядке поручительства органы государственного управления могут расширить ряд гарантий, которые они готовы предложить. Эти гарантии должны отражаться так, как описано выше в параграфах 22.126-22.130 в зависимости от того, единичная это гарантия или часть программы стандартизированных гарантий.

22.146 Если органы государственного управления создают государственную институциональную единицу просто для управления поручительством, то эту единицу следует классифицировать в секторе государственного управления. Если у новой единицы есть другие функции, и поручительство является для нее временной задачей, то ее классификация в качестве единицы сектора государственного управления или государственной корпорации производится в соответствии с общими правилами, как описано выше в разделе об агентствах по реструктуризации. Единицы, которые приобретают финансовые активы у испытывающих трудности финансовых корпораций с целью их продажи в установленном порядке, не могут рассматриваться как финансовые посредники. Если единица была создана органами государственного управления для этой конкретной задачи, то она классифицируется в секторе государственного управления.

Реструктуризация, слияния и изменения в классификации

22.147 Когда реструктурируется государственная корпорация, финансовые активы и обязательства могут появляться или исчезать, отражая новые финансовые отношения. Эти изменения отражаются как изменения в классификации по секторам и структуре институциональных единиц в счете других изменений в объеме активов. Примером такой реструктуризации является случай, когда корпорация разделяется на две или более институциональных единицы и создаются новые финансовые активы и обязательства.

22.148 С другой стороны, покупка акций и долей в капитале корпорации в процессе слияния должна учитываться как финансовая операция между приобретающей корпорацией и предыдущим собственником.

22.149 Любые изменения в классификации активов и обязательств, не связанные с реструктуризацией институциональных единиц или изменениями в классификации по секторам, отражаются как другие изменения в классификации активов и обязательств в счете других изменений в объеме активов.

Операции с центральным банком

22.150 Для начала уместно вспомнить определение центрального банка и связанные с ним пояснения из главы 4. Центральный банк является национальным финансовым учреждением, которое обеспечивает контроль над ключевыми аспектами финансовой системы. В общем случае, к этому подсектору относятся следующие финансовые учреждения:

а. Национальный центральный банк, включая случаи, когда он является частью системы центральных банков;

b. Валютные советы или независимые валютные органы, осуществляющие эмиссию национальной валюты, которая полностью подкреплена резервами иностранной валюты.

с. Центральные денежные агентства, преимущественно государственные (например, агентства, управляющие иностранной валютой или выпускающие банкноты и монеты), которые составляют полный набор счетов, но не относятся к центральным органам управления. Органы, осуществляющие надзор, которые являются отдельными институциональными единицами, относятся не к подсектору центрального банка, а к подсектору вспомогательных финансовых корпораций.

Поскольку центральный банк является отдельной институциональной единицей, он всегда относится к сектору финансовых корпораций, даже если это преимущественно нерыночный производитель.

22.151 Хотя банк может быть юридически независимым от органов государственного управления, он осуществляет государственную экономическую политику в соответствии с установленным законодательством. Центральный банк всегда рассматривается как контролируемый органами государственного управления и относится к сектору финансовых корпораций как государственная корпорация. Это единственное исключение из правила, в соответствии с которым единица с преимущественно нерыночным выпуском не должна классифицироваться как корпорация.

22.152 Требуется пояснение в отношении двух типов платежей центрального банка:

а. Платежи, производимые на регулярной основе, обычно в форме дивидендов, являющиеся результатом текущей деятельности центрального банка (такой, как управление валютными резервами). Такие платежи отражаются как дивиденды, если они не превышают значительно сумму чистого процента и чистых комиссионных, получаемых банком. Превышение этой суммы должно учитываться как изъятие капитала.

b. Исключительные платежи в результате продаж или переоценки резервных активов. Эти платежи должны отражаться как изъятие капитала. Основанием для этого является то, что эти активы управляются как экономическая собственность нации, а не самого банка. Их оценка затрагивает обязательства центрального банка и активы органов государственного управления в части акционерного капитала. Холдинговые прибыли по резервным активам (активам центрального банка) корреспондируют с обязательствами центрального банка и активами органов государственного управления в части акционерного капитала.

22.153 Измерение выпуска центрального банка описано в параграфах 6.151-6.156. В связи с реализацией государственной экономической политики центральный банк может выплачивать проценты по депозитам по искусственно завышенным или заниженным ставкам. Трактовка процентных платежей в этом случае описана в параграфах 7.122-7.126.

Государственно-частное партнерство

22.154 Государственно-частное партнерство представляет собой долгосрочный договор между двумя единицами, в соответствии с которым одна единица приобретает или создает актив или совокупность активов, использует их в течение какого-то периода, а затем передает второй единице. Такие соглашения обычно имеют место между частным предприятием и органами государственного управления, но возможны и другие сочетания с участием государственных корпораций с обеих сторон или частного НКО в качестве второй стороны. Эти сочетания называются по-разному, например, государственно-частные партнерства (ГЧП), частные финансовые инициативы (ЧФИ), программы «строй, владей, управляй, передавай» (СВУП) и т.д. Все они действуют по одним и тем же основным принципам и одинаково отражаются в СНС.

22.155 Органы государственного управления участвуют в ГЧП по разным причинам, в том числе в надежде на то, что частное управление может обеспечить более эффективное производство и получение доступа к более широкому кругу источников финансирования. В период действия договора подрядчик ГЧП является экономическим собственником. По окончании этого периода органы государственного управления становятся как экономическим, так и юридическим собственником. В период действия договора нелегко установить, какая единица является юридическим собственником актива или как отражать условно исчисленные операции, когда происходит переход права экономической собственности. Может иметь место предварительное соглашение о времени передачи экономической собственности в течение срока службы активов, на заранее согласованных условиях, которые не отражают рыночные цены активов. Вследствие этого некоторые фактические операции, возможно, надо будет разделить для выявления их подлинного экономического характера.

22.156 ГЧП бывают весьма различными. Ниже приведено описание их наиболее общих характеристик. Частное предприятие соглашается приобрести совокупность основных фондов и затем использовать эти активы, осуществляя затраты других продуктов, для производства услуг. Эти услуги могут предоставляться органам государственного управления для использования в качестве промежуточных затрат в их собственном производстве (например, услуги по содержанию автомобилей) или для бесплатного предоставления населению (например, услуги образования); в этом случае органы государственного управления производит периодические платежи в течение периода действия договора. Частное предприятие предполагает возместить свои затраты и получить соответствующий доход на свои инвестиции за счет этих платежей. В качестве альтернативы частное предприятие может продавать свои услуги (например, взимать плату за проезд по дорогам) по ценам, регулируемым органами государственного управления, но устанавливаемым на уровне, который позволит частному предприятию возместить свои затраты и получить соответствующий доход на свои инвестиции. В конце периода действия договора органы государственного управления могут стать экономическим и юридическим собственником активов, возможно, без платежа. Могут быть различные варианты договоров ГЧП в отношении распоряжения активами в конце периода действия договора, условий использования и технического обслуживания активов в период действия договора, цен, качества и объема производимых услуг и так далее.

22.157 Частное предприятие отвечает за приобретение активов, хотя этому приобретению способствует поддержка со стороны органов государственного управления. Договор может содержать определяемые органами государственного управления требования в отношении конструкции, качества и производительности активов, их использования для производства услуг, предусмотренных договором, и технического обслуживания в соответствии со стандартами, устанавливаемыми органами государственного управления. Кроме того, срок службы активов обычно больше периода действия договора, так что органы государственного управления будут контролировать активы, нести риски и получать выгоды в течение значительной части срока службы активов. Таким образом, в течение срока службы активов часто бывает не вполне очевидно, кто контролирует активы, несет большую часть рисков и получает большую часть выгод – частное предприятие или органы государственного управления.

22.158 Как и в случае договоров аренды, в договорах ГЧП экономический собственник активов определяется путем оценки того, какая единица несет большую часть рисков и ожидает получить большую часть выгод от использования активов. Факторы, которые необходимо рассмотреть при этой оценке, могут быть разделены на две большие группы: связанные с приобретением активов и связанные с их использованием в производстве. К некоторым рискам, связанным с приобретением активов, относятся:

а. Степень контроля со стороны органов государственного управления в отношении конструкции, качества, размера и технического обслуживания активов;

b. Риск, связанный со строительством, который включает возможность дополнительных затрат в связи с задержкой поставок, несоответствием спецификациям или строительным нормам, экологическим требованиям, и другие риски, требующие платежей третьим сторонам.

К некоторым рискам, связанным с использованием активов, относятся:

а. Риск в отношении предложения услуг, который включает возможность контроля со стороны органов государственного управления за производимыми услугами, единицами, которым предоставляются услуги, и ценами на предоставляемые услуги;

b. Риск в отношении спроса на услуги, который включает возможность того, что спрос на услуги со стороны органов государственного управления или населения в целом в случае платных услуг будет выше или ниже, чем ожидалось;

с. Риск в отношении остаточной стоимости и устаревания активов, который состоит в том, что стоимость актива будет отличаться от согласованной цены передачи актива органам государственного управления в конце периода действия договора;

d. Риск в отношении соответствия стандартам, который включает возможность дополнительных затрат или наложения штрафов из-за того, что объем и/или качество услуг не соответствует стандартам, согласованным в контракте.

22.159 Относительная значимость каждого фактора может меняться в каждом отдельном договоре ГЧП. Невозможно установить предписания, которые можно удовлетворительным образом применить к любой ситуации. Необходимо оценивать положения каждого договора ГЧП для решения вопроса о том, какая единица является юридическим собственником.

22.160 Аналогично вышесказанному, сложность и разнообразие договоров ГЧП препятствуют возможности создания перечня подробных правил в отношении отражения операций, касающихся контролирования и использования активов. Вместо этого следует рассмотреть все факты и обстоятельства каждого договора и выбрать способ отражения в счетах, который наилучшим образом выявляет лежащие в их основе экономические отношения. Однако при этом встречаются некоторые общие трудности.

22.161 Если частное предприятие признается юридическим собственником в течение периода действия договора и если, как обычно, органы государственного управления становятся экономическим и юридическим собственником в конце периода действия договора без платежа в явной форме, то операция должна быть отражена как приобретение активов органами государственного управления. Один из общих подходов состоит в том, что органы государственного управления постепенно создают финансовое требование, и частная единица постепенно начисляет соответствующее обязательство таким образом, что стоимость обоих в конце периода действия договора будет предположительно равной остаточной стоимости активов. Применение этого подхода требует преобразования существующих денежных операций или создания новых операций на основе предположений об ожидаемой стоимости активов и ставках процента.

22.162 Альтернативный подход состоит в отражении перехода экономической и юридической собственности как капитального трансферта. Этот подход также не отражает лежащую в основе экономическую реальность, но ограниченность данных, неопределенность в отношении ожидаемой остаточной стоимости активов и положения договоров, допускающие использование различных возможностей любой стороной, могут сделать отражение капитального трансферта подходом, приемлемым с практической точки зрения.

22.163 Если органы государственного управления признаются юридическим собственником в течение периода действия договора, но они не делают какого-либо платежа в явной форме в начале периода действия договора, то должна быть отражена условно исчисленная операция в отношении приобретения активов. Наиболее обычным является предположение о том, что приобретение делается через условный договор финансового лизинга, из-за сходства с фактическим договором финансового лизинга. Однако выбор этого подхода зависит от положений конкретного договора, от того, как они интерпретируются и, возможно, от других факторов. Например, может быть условно исчислена ссуда, и фактические платежи органов государственного управления частной единице, если они существуют, могут быть разделены таким образом, что каждая часть платежа будет представлять собой погашение ссуды. Если фактические платежи органов государственного управления отсутствуют, то могут быть созданы неденежные операции для выплаты ссуды.

Е. Представление статистики государственного сектора

22.164 Как описано в разделе В, государственный сектор включает все институциональные единицы-резиденты, прямо или косвенно контролируемые единицами-резидентами сектора государственного управления. Другими словами, государственный сектор включает все единицы сектора государственного управления плюс все государственные корпорации-резиденты.

22.165 Данные статистики государственного сектора могут быть представлены на основе последовательности счетов для институциональных единиц и секторов или на той же основе, что и данные статистики государственных финансов, описанные в разделе С этой главы, в зависимости от использования статистических данных.

22.166 При любом способе представления полезно показать данные как для подсекторов государственного сектора, так и для государственного сектора в целом, а последние – как неконсолидированные, так и консолидированные. Например, в одной колонке могут быть показаны данные для сектора государственного управления, во второй колонке – для всех государственных корпораций, а в третьей колонке – неконсолидированные итоги для всего государственного сектора. В зависимости от охватываемых потоков в четвертой колонке можно показать суммы, которые элиминируются при консолидации, а в пятой колонке – консолидированные итоги для всего государственного сектора.

22.167 Не все потоки в государственном секторе нуждаются в консолидации. Поскольку государственный сектор является сочетанием рыночных и нерыночных производителей, то большая часть компонентов доходов и расходов будет иметь ограниченное экономическое значение для государственного сектора. Элементы финансового счета и балансов активов и пассивов являются наиболее вероятными кандидатами для консолидации.

22.168 Балансирующие статьи для сектора государственного управления являются такими же важными и для государственного сектора. Чистое операционное сальдо для государственного сектора (или сбережение в последовательности счетов СНС) отражает изменение чистой стоимости капитала, являющееся результатом текущих операций государственного сектора. Оно особенно важно, если есть государственные корпорации, работающие со значительными убытками.

22.169 Чистое кредитование или чистое заимствование для всего государственного сектора известно как требование заимствования для государственного сектора. Чистое кредитование отражает чистое финансирование остальной экономики или остального мира; чистое заимствование показывает чистое финансирование, полученное государственным сектором от остальной экономики или от остального мира.

22.170 Баланс активов и пассивов предоставляет информацию о чистой стоимости капитала, определяемой как стоимость всех активов за вычетом всех обязательств, и в том числе о чистой стоимости финансового капитала, определяемой как разница между стоимостью всех финансовых активов и всех обязательств. Последний показатель часто приводится для характеристики влияния государственного сектора на финансовую систему и из-за того, что часто бывает трудно оценить нефинансовые активы, являющиеся характерными для органов государственного управления.